摘要：为进一步深化建筑业“放管服”，加快产业升级，促进建筑业持续健康发展，近年来国务院、住建部陆续发文明确要求加快推行工程总承包。本文结合工程总承包项目招投标现状及实践情况，分析工程总承包当前面临的突出问题和制约因素，提出几点建议，探讨解决方式和对策。
工程总承包模式是建设活动中经常使用的发承包方式，它有利于具有较强技术力量、组织管理能力和丰富经验的总包承包商发挥专业优势，强化对工程项目的管理，协调建设工程中的各种关系，保证工程质量、安全和进度。随着《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）》（GF-2011-0216）和《标准设计施工总承包招标文件》（2012版）的推行，《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》（建市[2014]92号）、《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）以及国务院《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发[2017]19号）等文件的发布实施，明确要求加快推行工程总承包，解决传统承发包模式下设计施工分离造成的弊端，按照总承包责任制的原则，全方面落实总承包单位在质量、进度、成本控制等方面的责任。
一、工程总承包模式是工程行业发展的必行之路
近年来随着建筑业深化“放管服”改革，加快产业升级,促进建筑业持续健康发展，对建筑行业生产技术和组织方式的提升带来了要求。目前，住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》已于2019年12月23日颁布实施。全国各地住建部门相继发布地方性政策文件推进和落实工程总承包。大力推行工程总承包模式，是建筑业转型发展和供给侧改革创新的必然要求。
推行工程设计施工总承包模式势在必行，但在招投标过程具体实践中存在着诸多影响制约因素，主要表现在以下方面。
（一）现行建设行政监管制度与工程总承包项目管理流程不匹配。
一直以来，我国的工程建设项目大多实行传统的设计-招标-施工建设模式，建设行政监管流程也大多按照建设项目全寿命周期阶段进行。工程设计施工总承包模式在实施过程中也将打破一些原有的建设行政监管规定和程序，需要政府及行政归口监管部门之间实现监管流程再造和制度创新。
（二）工程设计施工总承包管理模式需要建设单位加大在项目决策、设计阶段的投入。
采用工程总承包模式，要求建设单位应当在发包前做好工程项目前期工作，对工程项目建设方案深入研究，在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，进行工程设计施工总承包项目发包。但目前多数业主单位在项目框架尚未成型的决策阶段难以对项目建设标准、质量目标提出完整明确的设想和要求，项目决策反而成为了一些项目管理中较为薄弱的一环。此外，少数建设单位为压缩建设周期，借用工程总承包的形式将一些不适合或者不具备总承包条件的工程进行发包，增大了设计变更概率和项目建设风险。个别地方和部门也因此有所顾虑尽量避免工程总承包发包模式。
（三）工程设计施工总承包项目计价方式无统一规范。
相比传统的DB建造模式，总承包工程建设周期长，不确定因素多，宜在总承包单位合理确定成本、利润和风险的前提下选用固定总价合同，除合同约定的变更调整部分外，合同价格一般不予调整，合理分摊建设风险。但在实践过程中存在招投标过程中多采用费率计价和工程量清单计价的招标计价形式，合同签订和工程结算采用固定合同总价计价方式，结算方式和结算依据不同，项目存在很大造价和审计风险。
二、探讨优化工程设计施工总承包招投标的几点建议
工程总承包模式合同关系简单，组织协调工作量小，有利于优化资源配置，减少管理成本，明确了工程建设各单位的职责定位，有利于提高全面履约能力，并确保质量和工期，缩短了招投标周期和建设周期，从时间上有利于投资控制，各项优势毋庸置疑。针对在现有的招投标法律法规要求下，工程设计施工总承招投标如何科学高效进行、维护参与各方的合法权益，积极稳妥推行工程建设，提出以下几项建议。
（一）重视项目决策阶段工作
项目决策阶段的可行性研究工作非常重要，直接影响以后项目的实施方案、设计以及投资等。
首先要重视市场调研。通过对当地经济状况、材料价格及波动、相关法律法规、行政监督管理等情况的详细调研，给项目下一步的实施提供指导意见。
其次，重视完成可行性研究。可行性研究的过程是深入调查研究的过程，又是多方案比较选择的过程。项目的可行性研究不仅是投资决策的依据，也是筹措资金、申请贷款和编制初步设计文件的依据。
最后一点，对拟采用工程设计施工总承包模式的建设项目，建议在可行性研究报告审批、核准或备案时，明确招标组织方式、拟采用工程设计施工总承包模式下的招标方式和招标范围。为项目后期实施提供依据。
（二）设置总承包商资质、资格要求
根据住建部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》要求，工程总承包企业应当具备与发包工程规模相适应的工程设计资质或施工总承包资质，具有相应的财务、风险承担能力，同时具有相应的组织机构、项目管理体系、项目管理专业人员和工程业绩。
实践中为不突破现有法律，一些项目要求承包商同时具备相应的工程设计资质和施工总承包资质，并接受联合体。如对于工程总承包是否接受联合体投标的问题，不应简单地界定为：“接受”或“不接受”。因为仅具备设计资质的企业或仅具备施工资质的企业，在中标后存在将工程设计或施工部分再发包给具有相应资质的企业的问题。为了提高工程设计施工总承包综合管理效率，建议有条件地接受联合体投标，即：接受由符合设计资质要求的承包商和具备施工资质的承包商组成的联合体分别承担工程设计和施工，联合体成员数量可限定为2家，如果这种情况的联合体中标，根据联合体的分工分别完成工程设计和施工就不存在再发包的问题，故不应排斥。
（三）重视工程设计施工总承包招标文件前期资料和招标人要求
工程设计施工总承包招标文件应明确发包人的要求，包括但不限于以下方面：
1、招标文件中应当提供完备、准确的水文、地勘、地形、工程可行性研究报告及其批复材料等基础资料，以保证投标方案的深度、准确度、针对性以及对工程风险的合理评估；
2、招标文件中应当明确招标的内容及范围，主要包括：设计、勘察、设备选型及采购方案以及施工的内容及范围、功能、质量、安全、工期、验收等量化指标；
3、招标文件中应当明确招标人和中标人的责任和权利，主要包括：工作范围、风险划分、项目目标、奖惩条款、 计量支付条款、变更程序及变更价款的确定条款、价格调整条款、索赔程序及条款、工程保险、不可抗力处理条款等；
4、招标文件中应当要求投标人在其投标文件中明确再发包和分包内容；
5、采用 BIM 技术或者装配式技术的，招标文件中应当有明确要求；
6、建设单位应当在招标文件中明确最高投标限价。
（四）完善工程设计施工总承包项目计价方式和计价方法
工程设计施工总承包模式下工程造价的合理确定与有效控制十分重要。招标文件和合同应明确招标控制价，以及投标报价、合同价、结算价的计价方式和计价方法。利用大数据等信息化手段，建立工程造价信息指标，及时准确反映工程造价构成要素的市场变化。
工程设计施工总承包项目宜采用固定总价合同。招标控制价应以批复或备案的估算或概算工程造价为最高限额，以综合预算标准为基础，根据建设规模、标准、功能要求，结合设计和施工组织方案，参考同类项目造价信息指标，编制功能需求和报价清单并合理确定招标控制价；投标企业根据招标文件、施工组织方案编制投标文件报价，投标总价应低于招标控制价，合同变更、调整部分按招标文件及合同约定的处理方式进行价款调整。
（五）科学合理制定招标文件评标办法
工程总承包项目的承包商责任大，风险高，因此，对承包商的择优选择至关重要。工程总承包项目招标一般建议采用综合评分法。评标办法中评审因素和评分标准、及各评审因素的权重设置是否科学合理，直接影响评审结果和对承包人的选择。资格审查根据项目情况，可以选择资格预审或资格后审，根据建筑市场对潜在投标人的调研分析确定采用有限数量制或者合格制，如果采用合格制，也可以设定最低标准。评标办法不应简单地将针对具备设计资质的承包商的评标办法和针对具备施工总承包资质的承包商的评标办法分别罗列，或者针对联合体用两个评标办法进行简单叠加。工程设计施工总承包项目的评标办法应当择优选择能够将项目的设计和施工进行有机结合、符合招标文件的各项实质性要求且综合得分最高的投标。如评审因素可以主要包括：
1、报价部分，主要包括：设计部分投标报价、施工部分报价及报价合理性分析。
2、商务、资信部分，主要包括：项目管理机构设置、企业及人员业绩、企业获奖荣誉及其他实力证明等。
2、技术部分，主要包括：技术建议书，对项目的总体认识和规划；设计部分，对招标方案设计或初步设计的分析以及优化和深化设计的建议等；施工部分，对项目实施的施工工艺和施工组织设计，对投资、进度、质量、造价和物资采购的控制措施，对设计与施工的配合方案、技术措施等。如建设单位允许采用BIM,可对承诺采用 BIM 技术的投标人适当设置加分条件。
（六）在招标文件中合理约定风险的分摊。
风险和权力相互平衡。风险的承担是一项责任，要给承担者以控制、处理风险的权力。承包商承担由招标人提供的项目设计和施工方案的风险，则其有权根据批准的设计方案和通过施工图审查后选择更为经济、合理、安全的和施工方案。
风险与机会应当对等。即风险承担者，同时应享受风险控制获得的收益和机会收益。例如承包商承担物价上涨的风险；则物价下跌带来的收益也应归承包商所有。若承担工期风险，拖延要支付误期违约金，则工期提前就应当予以奖励。
承担的可能性和合理性。即应当提供给承担者足以预测、计划、控制风险的条件和可能性，给承担者以迅速采取控制风险措施的时间、信息等条件，否则对承担者来说风险管理成了投机。例如，要承包商承担招标文件的理解、环境调查、实施方案和报价的风险，则必须保留一个合理的投标文件制作时间，向承包商提供现场调查的机会，提供详细且正确的招标文件，特别是设计文件和合同条件，并及时地答复承包商在投标文件制作过程中发现的问题。这样承包商才能理性地承担风险。
建设单位在工程项目管理中所面临的各项风险，风险可能来自工程外部，也可能来自工程参与方（如承包商经营风险、合同条款不严谨、承包商履约不利或违约、项目负责人不称职以及设计变更等），其风险管理应对影响项目的重要环节和关键因素开展。发包人的风险管理应该延伸到项目的勘察设计、招投标和合同谈判与签订阶段，这些阶段工作中要有防范风险、减少索赔机会的思路，做到防患于未然。
对承包商而言，设计施工总承包单位应派驻有经验的项目负责人，加强设计和施工的互动，避免设计风险；将设计服务延伸至项目建设全过程，有利于优化设计；实行费用控制，根据初步设计概算及投标报价对各专业进行分解，制订各部分控制目标，充分发挥设计、采购、施工各阶段的合理交叉和充分协调，有利于充分利用管理资源，实现设计施工统筹安排，有效地进行综合控制，降低项目风险，降低成本、缩短建设工期、保证工程质量。
（七）引入工程监理或全过程工程咨询
根据《建设项目工程总承包管理规范 》，监理单位应当对工程承包范围内的工程质量和施工安全实施监督管理，监理单位应当配备与监理工作相适应的项目监理机构人员，并承担相应监理责任。
推行工程总承包的同时，国家正在试点实行全过程工程咨询。建设项目全过程工程咨询是指采用多种服务方式组合，为项目决策、设计、发承包、施工、竣工和运营阶段持续提供投资、勘察、设计、监理、招标、造价、项目管理和运维等工作的解决方案及管理服务。推行全过程工程咨询，是提高工程建设管理水平、提升行业集中度、保证工程质量和投资效益、规范建筑市场的主要措施。全过程工程咨询贯穿通过建设项目全寿命周期的各个阶段，高度整合各个阶段的设计、造价、监理等专业咨询服务内容，试点运用BIM技术等科技手段，通过限额设计、优化设计和精细化管理等措施提高投资收益，确保工程总承包项目投资目标的实现。
综上，推行工程总承包新形势下部分省市发布了相关管理办法并进行了积极的探索和实践，工程总承包招投已积累了一些经验，也有些失败的教训。因此，在推行过程中应充分考虑到影响工程总承包招投标和实施的各种不利因素，完善相关配套制度和保障措施，发挥政府规划引导和政策导向作用，加快工程总承包推广力度和效果，努力把负面影响降到最低水平，为全面推进工程总承包创造有利条件。
参考文献
[1]国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的若干意见》（国办发[2017]19号）；
[2]住房城乡建设部《建设项目工程总承包管理规范 》(GB／T 50358-2017)
[3]住房城乡建设部《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》（建市[2017]101号）；
[4]住房和城乡建设部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）；
[5]住房和城乡建设部《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》（建市[2014]92号）；
[6]国家发改委《标准设计施工总承包招标文件》（2012版）；
[7]住房和城乡建设部和工商行政管理总局《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）》（GF-2011-0216）；
[8]陈金海等.《建设项目全过程工程咨询指南》北京-中国建筑工业出版社出版2018年4月第一版；
[9]廖美薇博士.《建设项目的风险管理》。
论文作者：毕雯璐
论文出处：2022年中国招投标协会获奖论文